最高法判例：是否补发建设工程规划许可证，不影响闲置土地的处理

☑ 裁判要点

是否认定为闲置土地、是否需要无偿收回闲置土地，是两个不同的行政机关作出的性质不同的行政行为，不能以补发建设工程规划许可证行为，否定无偿收回土地使用权行为的合法性。建设工程规划许可证具有时效性，超过法定期限未动工开发可能会造成土地闲置，应当按照闲置土地依法作出处理，不再适宜补发建设工程规划许可证。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申8134号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)琼海佳宜置业有限公司。法定代表人符宝尹。

委托代理人廖向琦、郑芳玉。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)海南省琼海市人民政府。法定代表人符平。

委托代理人陈熙。

委托代理人李金良。

再审申请人琼海佳宜置业有限公司(以下简称佳宜公司)因诉被申请人海南省琼海市人民政府(以下简称琼海市政府)无偿收回国有土地使用权行政处罚行为一案，不服海南省高级人民法院于2018年11月6日作出的(2018)琼行终912号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2010年3月29日，佳宜公司与案外人周蓉签订《琼海市国有土地使用权转让合同》，取得位于琼海市嘉积镇原旧机场的613平方米国有土地使用权，土地用途为城镇住宅用地。2010年4月1日，佳宜公司缴纳土地转让契税11787.99元。2010年4月2日，琼海市政府向佳宜公司颁发海国用(2010)第0912号《国有土地使用证》(以下简称xx12号国土证)。2010年6月12日，琼海市建设规划局(以下简称琼海市规划局)向佳宜公司颁发编号(2010)2XX《琼海市建设工程规划临时许可证》(以下简称2XX号规划许可证)，批准该公司建设建筑总面积为5025.5平方米的住宅。2010年7月12日，佳宜公司按照建筑面积5025.5平方米，向琼海市规划局缴纳城市基础设施配套费753750元。2011年6月27日，琼海市规划局又向佳宜公司颁发编号(2010)XX8(变更)《琼海市建设工程规划临时许可证》(以下简称XX8号变更规划许可证)，批准其建设的住宅建筑总面积增至7726平方米。2016年10月，琼海市政府开展存量国有建设用地专项清理处置工作。2017年5月25日，琼海市规划局根据佳宜公司关于XX8号变更规划许可证丢失、请求补发的申请，再次向佳宜公司颁发建字第4690022017000XXX(变更)号《建设工程规划许可证》(以下简称4690022017000XXX号变更规划许可证)。2017年6月28日，佳宜公司向琼海市规划局补缴增加的2700.5平方米(即7726-5025.5=2700.5平方米)建筑面积的城市基础设施配套费405075元。

2017年6月初，琼海市国土资源局(以下简称琼海市国土局)对佳宜公司转让所得土地进行调查，并现场勘测、拍照，确定其土地尚未开发，处于闲置状态。2017年6月29日，海南日报刊登《琼海市国土资源局关于送达〈闲置土地调查通知书〉的公告》，向佳宜公司公告送达《闲置土地调查通知书》。2017年7月26日，琼海市国土局向琼海市规划局送达海国土资函(2017)1081号《关于协助调查琼海佳宜置业有限公司土地闲置原因的函》，请求琼海市规划局协助调查佳宜公司自取得土地证以来的宗地情况：1.佳宜公司是否向琼海市规划局申请规划报建;2.该宗地所属的规划编制情况。2017年8月15日，琼海市规划局作出海规建函(2017)771号《关于协助调查琼海佳宜置业有限公司土地闲置原因的复函》(以下简称771号复函)，主要内容:“一、未找到受理该宗地的申报记录(自取得国有土地证至今);二、该用地规划性质为二类居住用地。”2017年9月6日，琼海市国土局作出《闲置土地认定书》，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，认定涉案土地核发土地使用证之日起一年为动工开发日期，即2011年4月2日为动工开发日期，现该宗地存在超过动工开发日期仍未动工开发的情况，涉案土地为闲置土地，造成土地闲置的原因为企业原因。2017年9月14日，琼海市国土局向佳宜公司送达《闲置土地调查通知书》。2017年9月20日，佳宜公司向琼海市国土局递交《关于琼海佳宜置业项目土地闲置的情况说明》。2017年11月13日，琼海市国土局向佳宜公司送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》。2017年12月19日，琼海市国土局根据佳宜公司的申请，召开听证会。2017年12月26日，琼海市国土局将包含佳宜公司土地在内的调查情况，拟订《关于审定十一家公司十二宗闲置土地处置方案的请示》，提交给琼海市政府。2017年12月29日，琼海市政府作出海府(2017)189号《琼海市人民政府关于无偿收回琼海佳宜置业有限公司名下海国用(2010)第0912号土地使用权的决定》(以下简称189号无偿收地决定)，认为佳宜公司自取得土地后一直未动工建设，也未办理规划及施工报建手续，已构成土地闲置，且闲置时间超过两年，决定无偿收回其国有土地使用权，并注销xx12号国土证。189号无偿收地决定同时告知佳宜公司申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。佳宜公司土地目前仍为空地。2018年4月3日，佳宜公司提起本案行政诉讼，请求撤销189号无偿收地决定。主要理由是认为造成不能动工开发的原因是市政道路不通、地上附属物存在产权争议，同时认可2011年6月琼海市规划局给佳宜公司颁发XX8号变更规划许可证的事实。

2018年7月18日，佳宜公司向琼海市规划委员会提交《关于琼海市规划建设局(海规建函(2017)771号)函的更正申请》。2018年9月13日，琼海市规划委员会作出海规划函(2018)1092号《琼海市规划委员会关于更正协助调查琼海佳宜置业有限公司土地闲置原因的函》，主要内容：(一)佳宜公司规划报建情况。1.该公司于2010年取得2XX号规划许可证，建筑层数13层，建筑面积5025.5平方米，并于2010年7月缴纳城市基础设施配套费753750元。2.佳宜公司取得2XX号规划许可证后，于2010年向琼海市规划局重新申报建筑方案，建设层数16层，总建筑面积7726平方米。经琼海市政府市长办公会议审定，同意按16层设计申报住宅楼。琼海市规划局于2011年6月27日向该公司颁发XX8号变更规划许可证，建筑层数16层，总建筑面积7726平方米。佳宜公司缴纳城市基础设施配套费405000元。3.佳宜公司于2017年5月11日向琼海市规划局提交《关于补发建设规划临时许可证的申请》，并于同日在《海南日报》B04版发布关于“不慎遗失《琼海市建设工程规划临时许可证(编号2010[XX8])》，特此声明作废”的消息。琼海市规划局于2017年5月25日向该公司颁发4690022017000XXX号变更规划许可证，建筑单栋16层，总建筑面积7726平方米。(二)根据2004年批准实施的《琼海市城市总体规划(2001-2020年)》嘉积区用地规划和2009年批准实施的《琼海市嘉积城区城北片区控制性详细规划》，该用地规划性质均为二类居住用地。(三)771号复函作废。截至二审期间，涉案土地现状为已平整的空地。

海南省第一中级人民法院(2018)琼96行初81号行政判决认为，佳宜公司通过转让方式取得土地使用权，领取xx12号国土证后，至今未开发建设，已构成土地闲置的事实。虽然琼海市国土局在作出《闲置土地认定书》后，才向佳宜公司送达《闲置土地调查通知书》，程序上存在瑕疵，但在后续的程序中，琼海市国土局根据佳宜公司申请召开听证会，听取其陈述、申辩意见，该程序瑕疵未实际影响佳宜公司陈述、申辩权利。涉案土地周边已建有小区住宅楼和车辆行驶道路，不存在市政道路不通，影响开发建设的情形。佳宜公司受让土地前，已知道土地上建有厂房的事实，且佳宜公司与周蓉签订转让合同时已明确约定土地使用权及地上建筑物、附属物一并转让给佳宜公司。佳宜公司从未就地上建筑物拆除产生的纠纷，向政府有关部门反映或通过司法途径主张权利，涉案土地上建筑物拆除纠纷长期未解决导致无法开发建设的原因在于佳宜公司。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回佳宜公司的诉讼请求。佳宜公司不服，提起上诉。上诉的主要理由是认为189号无偿收地决定缺乏事实根据和法律依据，违反法定程序，同时仍然承认2011年6月27日琼海市规划局向佳宜公司颁发XX8号变更规划许可证的事实。

海南省高级人民法院(2018)琼行终912号行政判决认为，佳宜公司自取得土地证书后未动工开发，至今仍为空地。189号无偿收地决定认定土地闲置超过两年，并无不当。189号无偿收地决定认定佳宜公司未办理规划报建手续不当。但因佳宜公司未取得施工许可证，189号无偿收地决定认定其未办理施工报建手续，并无不当，且闲置时间已满两年。佳宜公司不能提供证据证明，其一直未动工开发属于政府或政府有关部门的原因。琼海市政府无偿收回涉案国有土地使用权，并无不当。虽然琼海市国土局作出《闲置土地认定书》的时间，早于向佳宜公司送达《闲置土地调查通知书》的时间，程序上确有瑕疵。但该瑕疵并未影响佳宜公司行使陈述、申辩的权利，亦不影响佳宜公司的实体权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

佳宜公司申请再审称：1.有新证据《报建情况窗口登记资料》证明，2011年琼海市规划局未向佳宜公司颁发XX8号变更规划许可证，由此导致佳宜公司无法动工开发。2.琼海市政府于2017年颁发4690022017000XXX号变更规划许可证，同意佳宜公司建设开发，后又无偿收回土地，违背信赖保护原则。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

琼海市政府答辩称：1.琼海市规划局于2011年向佳宜公司颁发XX8号变更规划许可证，一、二审中佳宜公司均认可这一事实。因佳宜公司未补缴基础设施配套费，未动工开发，造成土地闲置，并非因琼海市规划局未颁发XX8号变更规划许可证造成土地闲置。2.2017年颁发4690022017000XXX号变更规划许可证，系对遗失原件的补办。佳宜公司不能以补办证的行为，推定政府同意延期开发建设。请求驳回佳宜公司的再审申请。

本院经审查认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，国有土地使用权人取得土地使用权后，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。第六条规定，动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定;没有约定、规定，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期;实际交付土地日期不明确的，以颁发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。《中华人民共和国行政处罚法(2009修正)》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利;当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

本案中，佳宜公司于2010年4月2日取得xx12号国土证，并于同年取得2XX号规划许可证，2011年取得XX8号变更规划许可证。但是，自其取得xx12号国土证至政府作出189号无偿收地决定时，佳宜公司未按照批准的土地用途动工开发建设，造成土地闲置已经超过两年。琼海市政府经过调查取证，查明土地闲置的事实，告知佳宜公司拟无偿收回土地使用权的事实、理由及依据，并根据佳宜公司的申请组织召开听证会，听取其陈述、申辩意见，依法作出189号无偿收地决定，无偿收回佳宜公司xx12号国土证项下的国有土地使用权。被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回佳宜公司的诉讼请求，并无不当。佳宜公司主张，因琼海市规划局未向佳宜公司颁发XX8号变更规划许可证，导致土地无法动工开发。但是，一、二审期间，佳宜公司的起诉状、上诉状均认可2011年6月琼海市规划局为其颁发XX8号变更规划许可证的事实，申请再审中否定一、二审自认的事实，必须要有充分的证据和理由。然而，佳宜公司提供的新证据《报建情况窗口登记资料》整理、摘抄内容不详。根据表格中关于XX8号变更规划许可证中“2011/6/28”的记载，和下一行关于2XX号规划许可证对应栏目“已办”，再结合最后一行关于2017年佳宜公司建设工程规划许可证中“挂失补办”的记载，对新证据的理解应当是：2011年6月28日佳宜公司的XX8号变更规划许可证已经办理，或者当日佳宜公司签收该证;2017年5月，因旧证丢失，琼海市规划部门又为其补办建设工程规划许可证。该新证据并不足以否定一、二审中佳宜公司自认的琼海市规划局于2011年6月向其颁发XX8号变更规划许可证的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。佳宜公司还主张，琼海市政府于2017年颁发4690022017000XXX号变更规划许可证，同意佳宜公司建设开发，后又无偿收回土地，违背信赖保护原则。但是，因旧证丢失补发新证，与是否认定为闲置土地、是否需要无偿收回闲置土地，是琼海市两个不同的行政机关作出的性质不同的行政行为，不能以补发建设工程规划许可证行为，否定无偿收回土地使用权行为的合法性。建设工程规划许可证具有时效性，超过法定期限未动工开发可能会造成土地闲置，应当按照闲置土地依法作出处理，不再适宜补发建设工程规划许可证。琼海市规划部门在佳宜公司取得XX8号变更规划许可证6年后，在未征询国土部门的意见，未查清土地是否闲置的情形下，在国土部门正在调查处理佳宜公司闲置土地违法事实的过程中，作出补发建设工程规划许可证行为不妥，而非琼海市国土局报经琼海市政府批准，作出189号无偿收地决定错误。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

综上，佳宜公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回琼海佳宜置业有限公司的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　宋楚潇

审判员　　杨志华

二〇一九年十二月十八日

法官助理 张巧云

书记员 陈清玲

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